Предпосылки бюджетной реформы в России

С начала 1970-х гг. экономический рост в СССР становился все более аномальным. Доля сырьевых ресурсов в экспорте росла, притом что доля продукции обрабатывающих отраслей падала. Неэффективность социалистической системы хозяйствования, основанной на господстве государственной собственности и управленческой иерархии, которая обеспечивала координацию хозяйственной деятельности прямыми распорядительными актами, стала очевидным фактором.

В 1980-е гг. цены на нефть снизились в шесть раз. Последний источник, благодаря которому жила экономика Советского Союза, иссяк. При этом сельское хозяйство находилось в плачевном состоянии, за импорт нужно было платить валютой, а наш экспорт не был востребован.

Кризис выразился в возникновении резко отрицательного сальдо торгового баланса, дефиците текущего баланса и бюджетном дефиците.

Дефицит бюджета усугублялся кризисом неплатежей. Начались различные взаимозачеты, уплата налогов в товарной форме, бартер. На фоне товарного дефицита нарастали проблемы с выплатой заработной платы, пенсий и других социальных выплат. Недовольство населения возрастало. В стране начались массовые акции протеста (начиная с недовольства в очередях к товарному прилавку и заканчивая перекрытием железнодорожных путей).

Устанавливаются новые формы предоставления социальных льгот, так называемые натуральные льготы, - просто кому-то предоставляются бесплатно транспорт, коммунальные услуги, телефонная связь.

Провозглашенный Конституцией РФ принцип равной защиты частной, государственной, муниципальной форм собственности постепенно приводит к пониманию того, что не может один собственник взять на себя обязательство, а другой собственник безвозмездно нести бремя по его исполнению.

Таким образом, формирование законодательства в социальной сфере и базовых экономических основ нового Российского государства шло разнонаправленными курсами.

В 1990 г. формируется банковская система. При этом не установлено никаких требований к капиталу банков, отсутствует банковский надзор. За три года число банков в России достигло значительной цифры - 1400.

Чуть позже происходят серьезные изменения в функциях Центрального банка РФ. Он перестал обслуживать платежи государства; требование об обязательности обслуживания счетов бюджета и бюджетных учреждений только Центральным банком РФ отменяется. Возникает вполне понятный процесс перевода счетов бюджетов в коммерческие банки.

Это привело к тому, что бюджетные деньги просто исчезали, в том числе и на выплату заработной платы, пенсий, пособий, оплату государственного оборонного заказа, коммунальных услуг и т.п.

В то время, когда счета бюджетных учреждений были рассредоточены в коммерческих банках, на них учитывались не права на принятие и оплату обязательства, а непосредственно денежные средства, которые переводились со счета Минфина России на банковские счета этих учреждений. Это были тысячи банковских счетов и миллиарды рублей. На каких-то счетах средства лежали невостребованными, где-то их не хватало на оплату текущих потребностей. Перераспределение средств в ситуации разрозненных банковских счетов и отсутствия системы управления ресурсами в рамках единого счета было невозможно.

В результате Российская Федерация, распределив все денежные средства по счетам в коммерческих банках, потом у них же эти денежные средства и заимствовала для пополнения ликвидности своего счета.

Наконец, в 1998 г. был принят Бюджетный кодекс Российской Федерации. В то время это был значительный шаг вперед в сфере регулирования бюджетных правоотношений. Наряду с четким разграничением прав, обязанностей и ответственности участников бюджетного процесса, описанием процессов составления, утверждения и исполнения бюджетов Бюджетный кодекс закрепил принцип казначейского исполнения бюджета с соблюдением требований единства кассы. Для федерального бюджета тем «кассиром», который производит и учитывает все платежи в процессе исполнения бюджета, стало Федеральное казначейство.

Реализация положений Бюджетного кодекса на практике имела свои организационные и методологические трудности.

Прежде всего, перед Правительством РФ и Минфином России стояла задача создать и внедрить концепцию единого казначейского счета (далее - ЕКС). Концепция ЕКС была утверждена Правительством РФ в 2000 г.

В рамках этой работы необходимо было закрыть отдельные банковские счета всех участников бюджетного процесса и перевести все потоки бюджетных средств (и поступление, и выбытие) на единый счет Федерального казначейства.

В свою очередь, все федеральные бюджетные учреждения должны были открыть свои лицевые счета только в Федеральном казначействе.

Сложно и неоднозначно шел этот процесс и в отношении операций, осуществляемых Министерством обороны РФ, а также доходов, администрируемых таможенными органами. К сожалению, остается еще ряд нерешенных вопросов, но принципиальное внедрение ЕКС состоялось, и оно позволило ускорить доступ к ресурсам, необходимым для осуществления платежей, сократить сроки получения отчетности по всем операциям в процессе исполнения бюджета.